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大学章程为何“难产”
2016-04-08 13:42   审核人:

历时7年,经历了3任校长,“草案”修改了10稿之多。至今,北京大学尚未拿出一个可供公开讨论的《北京大学章程(讨论稿)》。

作为公开宣示办学理念、定位及治理大学的最高准则,大学章程也被视为大学的“宪法”。我国1995年实施的《教育法》也明确要求大学应有章程。然而,长期以来,我国2000余所高校中,包括北大、清华在内的绝大多数公立高校仍处于“无章运行”的状态。

2011年年底,教育部公布了被称为“31号令”的《高校章程制定暂行办法》,要求自2012年1月1日起,所有高校都要启动章程的制定或修改工作。当时,外界一片欢呼,认为中国的大学进入了“立宪”时代。然而,近两年过去了,据《南风窗》记者了解,多数高校在制定大学章程上仍显得步履蹒跚。

不仅北大章程出炉的“时间表”一拖再拖,其他多个知名高校也莫不如此。复旦大学校长杨玉良在2010年年底曾对媒体表示,复旦正在制定大学章程,但时至今日,该校章程仍在制定中。被视为中国高教改革“试验田”的南方科技大学的大学章程也被外界寄予厚望,2012年2月南科大校长朱清时透露,南科大章程已上报教育部,但2013年10月上旬,朱清时校长对《南风窗》称,南科大章程“还没有正式定稿”。

省属高校更是处于集体“观望”中。湖南省曾宣布,11所省属试点高校要在2012年年底前完成章程的制定或修改,但当年年底仅有1所大学制定出了章程。高校云集的教育重镇湖北的情况也不乐观,该省教育厅政策法规处官员对《南风窗》记者默认,至今只有极个别试点高校上报了大学章程。按此进度,显然无法完成此前设定的工作目标—“2013年底以前完成全省高校的章程制定和核准、备案工作”。

曾被最高教育主管部门寄予厚望、被视为建立现代大学制度最好抓手和载体的大学章程建设,何以在现实中陷入裹足不前的“难产”状态?

深入考察可发现,大学“立宪”运动所面对的“僵局”,与中国其他领域改革遇阻的尴尬境况几乎如出一辙:受改革主体不明、动力衰减、利益固化、规则制度缺位等原因的影响,改革进入了进退咬合、反复拉锯的“深水区”。

高校领导为何“不积极”

在对待大学章程制定上,《南风窗》记者采访发现,省属高校与部属重点高校的态度略有差异:省属高校普遍动力不足,“观望”气氛浓厚,而直属教育部的“211”、“985”高校多能从战略层面认识到大学章程的价值所在,但在实施层面,动作更为“慎重”、注重“稳妥”。

按照西方国家的经验,大学章程就是界定大学内、外部各种利益主体之间权责关系的,并用“法律”的形式将其固化起来,以约束大学的举办者(投资人)、管理者等主体。其主要涵盖两组关系:一是大学内部的权力结构及其治理;二是大学与外部(主要是举办者)的关系,以确保大学拥有足够的办学自主权(“大学自治”)。

对于各高校领导者来说,争取落实高校的办学自主权,并用“宪章”的形式将其固化起来,应是各高校制定大学章程的最大动力。然而,我国目前大学章程并非是由举办者(政府)制定的,而是由高校自行制定、最后报省教育厅或国家教育部核准。由于政府没有主导章程的制定,很多高校领导人也认为,高校自己制定出来的章程,很难对政府产生有效约束,因此,看不到制定章程“有什么用”,对章程建设也没有多大热情。

浙江农林大学是浙江高校章程建设3所试点高校之一。据该校参与章程制定工作的发展战略处副处长付八军教授介绍,最初,该校争取办学自主权的兴致很高,“可谓满腔热情”,后来,却感到“越来越没信心”。因为,他们提出的许多权益,都要通过省财政厅等其他部门的审核,“远远不只是教育厅的事情”。

举例来说,在干部任命上,《高教法》规定,校长具有副校长的初始提名权。但很多情况下,上级组织部门甚至连招呼都不打,直接安插一个“校长也不认识的人”作为副校长。再比如,公众普遍以为,高校对招聘教师或者普通管理人员具有说一不二的权力,但事实上,严格、繁琐的程序也使这种“自主权”变得几乎不可能:第一步,要在当年向省人力资源厅上报明年的岗位需求情况,且要获得批准;第二步,要在一定范围内公开发布招聘简章,如果应聘者达不到一定的比例,那么,对不起,该岗位的招聘计划要取消,推倒重来……至于高校经费的使用,更是“打酱油的钱不得买醋”,明明某一领域的事项更需要花钱且具有紧迫性,但校长无权将不太紧迫的另一事项的经费“调剂”过来使用。

所以,落实高校的办学自主权,需要协调多个政府部门。“别说学校没有这个能力,教育厅也很困难。”付八军说,最理想的途径是由人大立法,统一处理各高校的办学自主权的落实,否则,“高校在章程中提出的办学自主权诉求,大多属于自娱自乐。最终,章程审核通不过,还要返回来重新修改,白白折腾自己”。目前,浙农林大的章程已上报到浙江省教育厅核准,但半年过去了,还没下文。

地方高校领导对制定大学章程兴趣并不大,与现有的体制缺乏激励有很大关系。湖南师范大学法律事务办主任刘兴树说,现在的高校与以前的国企差不多,对大学领导来说,“办好办坏一个样”,高校领导并无动力来推动学校的改革和长远发展。付八军教授也认为,就我国高校而言,改革与发展的动力更多的不是来自高校内部,而是、也只能是来自上级政府。长期以来,由于高校本身不能独立做主,高校制订章程也缺乏主动性与积极性,“即便制订了章程,往往也是应付差事、千篇一律”。

海口经济学院院长刘耘对《南风窗》说,在不少省市,地方高校领导岗位往往会成为省市党政机关以及教育厅干部“解决待遇”的重要途径,因此,高校的主要领导人很难怀有“教育家办学”的远大理想。他们宁愿通过跑关系来解决制约高校实际运行中的实际困难(如经费问题),也不愿意花精力去弄这些“墙上挂挂、华而不实”的看起来比较虚的东西。而且,在干部任期制的现状下,地方高校的领导人更关注的是短期利益和成绩,没有动力和意愿去关心学校的办学方针、定位等长远、宏大问题。

固有利益格局调整之难

由于难以在争取办学自主权上有所作为,留给大学章程可以谋篇布局的空间,只剩下大学内部治理机构的设计。而这恰恰是大学章程制定中会遇到的“硬骨头”。大学章程实际上是对大学内部的各种权力格局进行重新分配,并加以固化,这必然要涉及众多利益主体的关系的重新调和、博弈与平衡。

在采访中,多位高校人士告诉记者,“凝聚共识难”是大学章程制定进展不顺的主要原因。首先,高校的主要领导(党委书记、校长)对大学章程建设是否重视,若意见不一致,则章程制定工作就无法启动;其次,对高校现存的内部权力格局“是否需要调整”以及“如何调整”上,更难以达成共识。

一个突出的例子是,我国高校实行的是“党委领导下的校长负责制”。但在现实层面,如何理解和平衡“党委领导”和“校长负责”之间的关系,就成为棘手的难题。

浙江农林大学党委书记宣勇对《南风窗》记者说,高校的党委对重大事项有决策权,但到底学校里什么事是“重大事项”,没有明确的界定,那么,书记与校长的理解也就可能会不尽相同。这也会造成,对于同样一件事,书记和校长可能有着不同的理解:校长可能认为这件事只需要校长“拍板”就行了,而党委书记则有可能认为事情“重大”,需要上党委常委会议定。

曾在湖南长沙某高校既担任过党委书记,又当过大学校长的刘耘博士则对《南风窗》说,高校“双首长制”对两位主要领导的职权分工规定得不够细化,导致了很多高校的党委书记与校长在工作中产生矛盾。“有的大学是书记强势,有的大学则是校长强势,如果两个人都很有想法、都想抓敢管,难免会产生矛盾。”刘耘说,高校党委书记与校长的这种微妙关系,往往大家心照不宣,靠着这种模糊的“潜规则”维系表面的和谐。一旦制定大学章程,真要把党委书记与校长的权责细化并明确表达出来,“很容易就会把彼此的关系搞僵”。

高校内部部门间的权力调整也会面临很大挑战。近年来,复旦大学在决策体制、学术治理、机关职能转变、院校两级管理体制、学术评价等多个领域都推出了一系列的改革。复旦大学也打算把这些改革中积累的一些成熟做法写入章程。据介绍,这些改革大部分已取得阶段性成效,但有的改革“遭遇到一定的阻力,推进过程相对滞后”。

比如,从2012年9月起,复旦推行了一项机关减员分流及职能转变的改革,目的就是减少校级机关的行政管理人员,将其充实到各个学院。按照计划,这项改革将使校级机关部处科室合并、“人员精简5%~25%”,“科室数量大幅减少”,但目前校级机关人员仅分流了10余人,继续推行遇到了很大阻力。据了解,对于这项改革,许多处长表达了反对意见,他们认为,现有机关人员已连续3年“只出不进”,再加上退休、离职人员,机关人员已精简了不少,在各个部处的职能不加改变的情况下,若再继续精简人员,“人手就更为紧张”。

不怕慢,就怕“翻”

如果说,梳理大学内部的权力结构及运行机制、完善内部治理是制定大学章程“技术”层面的事的话,那么,借此厘清各自大学的不同使命、定位,则是更为重要的“战略”层面的事。

实际上,将自己既定的办学理念、定位与路径选择写进大学章程,以此来保证大学朝一个确定的方向不断奋进,这也是国外高等教育发达国家的通行做法。好处是,不管哪位校长执政,都不会、也不能轻易改变大学的“航向”,持之以恒,学校就能形成自己的办学特色,走向一流。

复旦大学校长杨玉良就复旦章程制定时表示,“复旦章程的起点和境界,在相当程度上决定了复旦的未来”,他希望能制定出一个“真正代表复旦水平的大学章程”。复旦大学发展规划处处长李粤江对《南风窗》说,复旦章程起草小组也是本着这样的理想来对待章程起草工作的,并设法将杨玉良校长提出的“学术为魂、育人为本、依法治校、民主决策”的治校理念转化为章程中的具体制度。

然而,也有高校领导者表示,对大学章程的价值指引不必抱有过高的期望,由于现行的章程制定、修改程序相对容易,希望借助章程来固化学校的办学理念、定位以及制度运行的想法过于天真,也难以改变目前高校“换一任领导班子、换一种办学思路和口号”的做法。届时,已制定好的章程要么被束之高阁、无人遵循,要么会推倒重来、来回“翻烧饼”。

以“创业型大学”为特色定位的浙江农林大学党委书记宣勇说,近日他们学校举办了一个“全国创业型大学建设高峰论坛”,原本想邀请一所此前也将“创业型大学”作为办学方向的某高校的校领导参会,但该校工作人员却告诉他:“我们现在不提‘创业型大学’的说法了,原来的校领导换了。”

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